转自：中国环境网

建设项目生态环境影响评价（以下简称环评）制度是从源头预防建设项目对环境污染、生态破坏的第一道防线。但有观点认为，建设单位取得环评行政许可、建设项目竣工环保验收后，环境影响报告书（表）及审批机关出具的审批意见法律效力终止，其中设定的生态环境保护对策措施对建设项目运行过程并无法律约束力。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）第一百零八条、第一千零九九条整合、升级环境影响评价法、《建设项目环境保护管理条例》相关条款，补齐对建设项目在运行期的监管短板，将环评约束范围从单一建设期拓展至建设、运行全生命周期，这是生态环境法典重大创新亮点之一。但如何精准认定建设项目在运行过程应当实施的生态环境保护对策措施，成为企业合规、行政执法和争议处置的关键问题。

一、从法条规定看生态环境保护对策措施

生态环境法典第八十二条第一款规定，本法所称生态环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的生态环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良生态环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度；第九十六条第一款第四项规定，建设项目的生态环境影响报告书应当包括下列内容：（四）建设项目生态环境保护措施及其技术、经济论证；第一百零五条第三、四项规定，建设项目有下列情形之一的，生态环境主管部门应当对生态环境影响报告书、生态环境影响报告表作出不予批准的决定：（三）建设项目采取的污染防治措施无法确保污染物排放达到排放标准，或者未采取必要措施预防和控制生态破坏；（四）改建、扩建和技术改造项目，未针对项目原有环境污染和生态破坏提出有效防治措施；第一百零八条规定，建设项目建设、运行过程中，建设单位应当实施生态环境影响报告书、生态环境影响报告表及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施。

笔者认为，生态环境保护对策措施包括建设单位编制建设项目环境影响报告书（表）以及审批部门审批意见增设、细化、补充的内容，其主要目的在于规制建设单位在建设项目运行过程中，采取的污染防治措施确保污染物排放达到排放标准或者采取必要措施预防和控制生态破坏。

二、从环评标准、技术规范看生态环境保护对策措施

生态环境法典第九十八条第二款规定，编制建设项目生态环境影响报告书、生态环境影响报告表应当遵守国家有关生态环境影响评价标准、技术规范等规定。《建设项目环境影响评价技术导则总纲》规定，建设项目环境影响评价技术导则体系由总纲、污染源源强核算技术指南、环境要素环境影响评价技术导则、专题环境影响评价技术导则和行业建设项目环境影响评价技术导则等构成。《建设项目竣工环境保护验收技术指南污染影响类》将“环境保护措施”定义为“环境保护措施是指预防或减轻对环境产生不良影响的管理或技术等措施”；《建设项目竣工环境保护验收技术规范生态影响类》将“环境保护措施”定义为“环境保护措施为预防、降低、减缓建设项目对生态破坏和环境污染而采取的环境保护设施、措施和管理制度”。

笔者认为，生态环境保护对策措施包括预防或减轻对环境产生不良影响的管理或技术等措施及为预防、降低、减缓建设项目对生态破坏和环境污染而采取的措施和管理制度，其与生态环境保护设施不同，二者是典型的“软件与硬件”关系，建设项目运行过程中必须软硬件同步落实。

三、从罚则的强制效力看生态环境保护对策措施

生态环境法典第一千零九十九条规定，违反本法规定，在建设项目建设、运行过程中，未实施生态环境影响报告书、报告表及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施的，由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工对建设单位处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上二百万元以下的罚款。本法另有规定的，适用其规定。

笔者认为，本条为一般罚则的规定，仅适用于编制生态环境影响报告书（表）的建设单位在建设项目建设、运行过程中，未实施生态环境影响报告书（表）及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施行为。其次，本条中“本法另有规定的，适用其规定”，体现特别罚则规定优先一般罚则规定，即编制生态环境影响报告书（表）的建设单位在建设项目建设、运行过程中未实施生态环境保护对策措施，而又违反生态环境法典污染防治、生态保护等编章相关规定的，则适用其规定，不再适用本条罚则。本条有效解决了罚则竞合、重复处罚、执法择罚等执法实务难题。

精准认定建设项目在运行过程应实施的生态环境保护对策措施，既能帮助企业厘清合规边界、防范运行期生态环境违法风险，也能为执法部门事中事后监管、规范执法尺度提供明确法律适用依据，从根源上解决以往环评领域“重审批、轻监管”“重事前、轻事中事后”的现象，切实保障环评制度的效力。

作者系广东敏和律师事务所律师